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追求合規(guī)到關注結果的預算績效管
理模式邁進。力求在預算制度中實
現(xiàn)政策（目標和結果）與管理（產
出和激勵）的有機融合。其中，最
為突出的改革舉措之一就是，工作
始于2002年的從項目績效評價入手
頒布了一系列與預算績效管理改革
相關的文件，尤其是2009年6月22
日發(fā)布《財政支出績效評價管理暫
行辦法》（財預[2009]76號），初
步建立起財政支出績效評價的管理
框架，標志著我國財政支出績效評
價的全面正式啟動。在后續(xù)推進過
程中，雖然2011年7月5日，發(fā)布的
《關于推進預算績效管理的指導意
見》（財預011]416號），其意義
在于將財政支出績效評價置于 預
算績效管理的核心，對績效評價的
重視達到前所未有的高度。但諸多
文件大都集中在規(guī)范預算績效管理
辦法，諸如績效目標管理等。反映
到財政績效評價實踐中，一定程度
過于關注合規(guī)性和可計量，為了謀
求操作與管理的簡單化和便捷性，
利用標準化軟件測算結果，這種將
績效評價視為簡單的技術工具的做
法，往往把關注績效價值取向的對
績效預算評價的深層意義一定程度
忽略了，而單方面強調績效評價的
工具意義帶來的局限性或負面影響
卻愈發(fā)顯現(xiàn)，其帶來的現(xiàn)實問題需
引起人大及財政部門的高度重視。
（一）機械的目標管理割裂了
預算相關利益主體的價值取向
結合績效目標管理辦法的規(guī)
定，無論項目預算績效評價還是部
門預算整體績效評價，都要求預算
資金使用者僅結合本部門三重一
大、中長期發(fā)展規(guī)劃及年度重要工
作任務設定績效目標和可量化的績
效指標，并以目標為導向判斷績效
結果。這種本位主義下的目標設定
辦法，人為地將預算單位或立項部
門與財政部門、其他相關部門及部
門的其他相關職能單位間的價值取
向拆解為一個個獨立的個體目標，
與其對應生成的產出與效果指標
也會僅狹隘的以可量化的方式體
現(xiàn)。其負面影響表現(xiàn)為在“求同非
存異”的預算制度設定下，促進相
關者利益均衡和發(fā)展，即預算應以
各利益相關主體可持續(xù)發(fā)展為根本
目標難以充分實現(xiàn)。如某個警局將
“嚴打刑事犯罪”項目預算的績效
目標定位在抓捕嫌疑人，并以抓捕
數(shù)量來體現(xiàn)產出與效果指標。問題
在于在嚴打中警局抓捕的嫌疑人越
多績效就越好是預算相關利益主體
的價值取向所在嗎？ 就財政部門而
言，其關注該項目應注重呈現(xiàn)公民
導向的價值定位——社會秩序的可
持續(xù)向好；社會公眾與媒體關注的
價值取向則是人身安全保障程度是
否全方位得到提升；警局該項目立
項的具體職能處室關注如何利用抓
捕數(shù)量獲取更多的資金份額，而忽
略全局資金配置效率與配置質量。
可見，僅以抓捕數(shù)量難以充分詮釋
該項目所應體現(xiàn)的各預算利益相關
主體的價值取向，進而導致部門預
算功能被大大的削弱，績效評價工
作效果被一定程度弱化。
（二）趨同的評價模式阻斷了
預算相關利益主體間的價值耦合
無論是事前績效評估還是事后
績效評價所采用的評價模式和流程
一般是財政主導下的預算單位參與
范式?？冃гu價的參與主體相對單
薄，尚未將預算利益相關主體依照
各自對預算決策、預算運行及預算
控制影響程度有序納入財政績效評
價環(huán)節(jié)之中。其帶來的問題是財政
績效評價的滲透力和影響力被大大
折扣，一定程度限制了財政績效評
價在政府績效評價中應承擔的責任
或應發(fā)揮的作用，如以績效方式參
與公共決策，改革或改善既定的公
共政策等。實踐過程中存在的突出
問題表現(xiàn)在：事前評估雖將人大代
表及政協(xié)委員納入評價主體，但事
學術研究
A
cademic research